La présidence allemande

Chaque présidence se voit désormais confrontée à des exigences toujours plus grandes. Et de plus en plus les gouvernements nationaux voient dans la présidence un moyen de se profiler tant vers l'extérieur que vers l'intérieur. Les grands défis posés actuellement à l'UE peuvent cependant difficilement être relevés, voire entièrement résolus, par une seule présidence. Dans une perspective à long terme, il serait illusoire de croire que la présidence influence de façon significative le cours de l'histoire communautaire.¹ C'est pourquoi, l'objectif du gouvernement allemand pour la période de sa présidence qui va de juillet 1994 à décembre {1}994 n'est pas de proposer une initiative spectaculaire. Cependant, depuis la ratification du Traité de Maastricht, le rôle de la présidence s'est vu renforcé puisque c'est elle qui a à présent la charge de la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que de sa présentation et de sa défense dans les enceintes internationales.²

Il est très difficile de mesurer et de juger l'efficacité d'une présidence. Bien sûr, on pourrait mesurer le niveau de réalisation des tâches. Mais il faut préciser qu'il s'agit de devoirs et tâches qui échappent généralement au grand public et qu'il est dès lors difficile d'évaluer. De plus, notons qu'environ 90% du travail de la présidence porte sur des tâches de routine et que seuls 10% peuvent être consacrés aux idées, concepts et impulsions propres.³

Dans l'état actuel de l'Union européenne, l'Allemagne assure la présidence tous les six ans. Dans une Europe des Seize, cette fréquence sera de huit ans. Les préparatifs pour la présidence allemande ont déjà commencé vers la mi-1993. Le rendez-vous central de la présidence est le Conseil européen qui se déroulera en décembre 1994. Il a fallu donc en premier lieu se mettre d'accord sur la date de cet événement, car outre les chefs d'Etat et de gouvernement, les ministres des Affaires étrangères et les commissaires européens, environ 5.000 personnes sont directement concernées par cette réunion au sommet (interprètes, journalistes, fonctionnaires, etc).⁴

La présidence allemande succède à la présidence grecque. Elle sera suivie respectivement par la présidence française, espagnole et italienne. Puisque l'élection du nouveau président de la Commission n'a pu intervenir sous la présidence grecque, l'Allemagne a dû reprendre à son compte cette difficile tâche qui requiert beaucoup de temps. La présidence allemande étant grevée de cette hypothèque supplémentaire, délicate d'un point de vue politique, coûteuse du point de vue financier⁵ et malaisée du point de vue organisationnel, on peut d'ores et déjà se demander si la prochaine présidence française ne sera pas chargée de questions de détail et de compétences supplémentaires qui n'auront pu être traitées dans le cadre de la présidence allemande. Cette dynamique dans la succession des présidences montre clairement que les présidences ne sont pas des périodes isolées, au cours desquelles un Etat membre se voit confier une partie de la responsabilité administrative, organisationnelle et politique pour la conduite de l'Union européenne.⁶ L'instauration de la troïka suit donc cette logique.⁷ On pourrait ainsi comparer le rôle de la présidence à celui de la direction d'une entreprise qui doit constamment réagir à des événements imprévisibles, à la fois internes et externes.

L'Allemagne reprend donc le flambeau de la présidence à un moment où, selon de nombreux observateurs, la scène européenne apparaît comme décisive pour la poursuite de l'intégration européenne: soit l'UE évoluera vers une union purement économique avec un niveau d'intégration plus ou moins élevé et peu de compétences décisionnelles en matière politique. Soit les présidences allemande et française réussiront, dans un effort commun, à préparer la conférence intergouvernementale de 1996 de telle façon que l'Union européenne devienne aussi et en définitive une union politique. Mais pour le moment, toute déclaration au sujet de l'avenir de l'Union européenne ne relève que de la spéculation.

La République fédérale d'Allemagne en 1994

L'Allemagne traverse actuellement le processus de transformation le plus important depuis 1945. Les citoyens de ce pays se familiarisent peu à peu avec une communauté qui a subi une modification radicale depuis 1989. On songe en particulier à l'Etat de droit démocratique, au paysage politique, aux mentalités, à la géographie et a rôle de l'Allemagne dans le monde. L'intégration de l'Allemagne de l'Est n'est pas encore terminée, loin s'en faut. Elle exige encore d'immenses efforts financiers. La République fédérale a résisté au cours des dernières années à la crise économique la plus forte depuis la Deuxième Guerre mondiale. Les dernières tendances laissent certes entrevoir une reprise de l'économie allemande, mais pour l'instant limitée à un niveau relativement faible (une croissance économique d'environ 1-2%, avec un taux de chômage élevé). Pour la première fois, les citoyens allemands doivent se faire à la difficile idée qu'il n'y aura plus de progrès sociaux dans un avenir plus ou moins rapproché. Du point de vue du revenu per capita, l'Allemagne n'occupe plus qu'une position moyenne dans l'Union européenne.⁸ Cependant, elle fournit la contribution nette de loin la plus élevée à l'Union européenne et les transferts de capitaux les plus importants aux Etats d'Europe centrale et orientale ainsi qu'à la Russie. La classe politique est donc d'avis que la République fédérale a atteint la limite supérieure de ses possibilités de paiement. D'autre part, on estime qu'il est juste que l'Allemagne, pays le plus fort économiquement, contribue aussi le plus financièrement à l'intégration.⁹ Sous l'angle de la politique intérieure, la question de la contribution nette pourrait amener à s'interroger sur la voie que la République fédérale d'Allemagne doit suivre à l'avenir dans l'Union européenne.

Du point de vue organisationnel et administratif, une grande partie de toute l'administration fédérale (c'est-à-dire, surtout les ministères) s'apprête à déménager à Berlin. La super-année électorale 1994, dont le point culminant sera les élections législatives fédérales en octobre 1994, attire l'attention politique en particulier sur des questions de politique intérieure. C'est ainsi que par rapport à l'importance de l'intégration des Länder de l'Est, la politique européenne ne joue pas un rôle déterminant en 1994. Sous l'angle de la politique extérieure, deux problèmes fondamentaux se posent: depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la situation internationale se caractérise en Europe par une plus grande liberté politique mais aussi par la rupture de structures fixes et l'éclatement de garanties de sécurité. Il en résulte une situation extrêmement instable, qui se traduit surtout par les conflits dans le Sud-Est de l'Europe et dans la CEI. Et l'Allemagne, en tant que pays oriental de l'UE, est l'Etat membre le plus touché par ces bouleversements.

La situation politique en Allemagne fédérale en 1994 est autre que celle généralement observée à l'étranger. Une chose est certaine, les intérêts géopolitiques, stratégiques et économiques et, partant, aussi la politique européenne, se sont modifiés. L'Allemagne est de nouveau le pays européen qui comprend la population de loin la plus nombreuse (à l'exception de la Russie) de la partie occidentale de l'Europe orientale et de la partie orientale de l'Europe occidentale. Aucun autre Etat en Europe occidentale ne compte autant de voisins que la République fédérale. L'économie fédérale doit dès lors résoudre l'équation du maintien de sa compétitivité tant sur le marché international qu'au sein de l'Union européenne (l'Allemagne réalise 70% de ses exportations avec l'Union européenne). Dès lors, s'il y a une économie qui n'a aucun intérêt à pratiquer une politique économique repliée sur elle-même et protectionniste, c'est bien l'économie allemande.¹⁰ D'autre part, située à l'intersection entre l'Est et l'Ouest, l'Allemagne est confrontée à un autre problème: les déficits sociaux de ses régions limitrophes exercent une pression massve sur les salaires des travailleurs. Actuellement, un salaire horaire à Leipzig et à Dresde correspond au salaire d'une demi-journée à Budapest, au salaire d'une journée en Pologne et à un salaire mensuel en Ukraine....¹¹ Les efforts de la présidence allemande en vue de placer au centre de sa présidence l'intégration de l'Europe centrale et orientale, représentent donc un intérêt vital pour l'Allemagne (et pas seulement pour l'Europe centrale et orientale).

Enfin, la fin de la Guerre froide a repoussé l'Allemagne encore plus au centre de l'Europe du point de vue de la politique des transports, devenant ainsi la plaque tournante de l'Europe, avec toutes les conséquences néfastes que cela représente pour l'environnement. En outre, l'Allemagne doit faire face au problème de migration le plus sérieux qui se pose en Europe. En 1992, près de 500.000 personnes ont introduit une demande d'asile en Allemagne. Ce phénomène montre l'importance capitale pour le gouvernement fédéral de faire du troisième pilier de l'Union l'un des chevaux de bataille de la présidence allemande.¹²

Souvent les grandes puissances se montrent peu enclines ­ en particulier à l'encontre des petits pays ­ au compromis et elles ont parfois tendance à faire cavalier seul. Ce reproche est souvent adressé à la République fédérale en matière de politique financière.

En ce qui concerne la position des autres Etats membres à l'égard de l'Allemagne, on peut dire que quelques Etats membres ont eu pendant longtemps intérêt au maintien du statu quo de l'Allemagne divisée ­ dans le but de pouvoir mieux la contrôler et de limiter son pouvoir. Qui plus est, un Etat comme l'Allemagne, compte tenu de son histoire, suscite encore toujours à raison la méfiance. Et les débordements xénophobes de ces dernières années n'ont fait que conforter cette attitude. La réunification a déclenché de nombreuses craintes devant une nation agitée, forte de plus de 80 millions d'habitants. Vu la nouvelle donne qui existe en Allemagne depuis 1989, ses partenaires européens craignent que cette nouvelle superpuissance n'ait plus vraiment besoin de l'Union européenne (ou simplement du Marché intérieur) et n'essaye donc de freiner la dynamique de l'intégration par d'autres initiatives en vue d'un élargissement de l'UE.

L'Allemagne est en effet considérablement touchée par la portée du processus de transformation que traversent l'Allemagne de l'Est et l'Europe centrale et orientale. Ces énormes problèmes imposent à l'Allemagne un changement de stratégie. L'intégration de l'Europe orientale devient ainsi une de ses premières préoccupations. Toutefois ce changement de priorité ne signifie pas que l'unité de l'Europe occidentale soit dès lors sans importance. Au contraire, il convient d'accorder la même attention à l'élargissement et à l'approfondissement futurs.

Par ailleurs, il est à signaler que l'attitude des médias allemands (par exemple, Der Spiegel) et de la classe tant politique qu'intellectuelle s'est modifiée au cours de ces dernières années. L'Europe est à présent ressentie comme une nécessité et non plus comme un objet d'identification pour les espoirs politiques, comme c'était le cas dans les années cinquante. Par voie de conséquence, l'opinion publique allemande est partagée sur l'Europe. Le peuple allemand, pour une large part, continue à soutenir l'intégration européenne et est favorable au maintien de la République fédérale dans l'UE. Cependant la conscience politique des Allemands est très ambivalente: de tous les citoyens communautaires, les Allemands sont ceux qui montrent le moins d'intérêt pour la politique européenne.¹³ Pourtant, ils s'estiment généralement être bien informés ­ pourcentage supérieur à la moyenne ­ et sont satisfaits de l'iformation qui leur est fournie sur l'UE.¹⁴ Le Traité de Maastricht a suscité auprès de la population le même scepticisme que le Marché intérieur, dont les Allemands attendent davantage d'inconvénients que de profits.¹⁵ De même, le soutien à l'Union européenne, qui était très élevé, est actuellement en chute libre.¹⁶ Cependant, les élections européennes de 1994 ont clairement renforcé les partis politiques qui se sont prononcés en faveur de l'Union européenne, de l'élargissement et de l'approfondissement. Les partis d'extrême droite n'ont en revanche pas réalisé de scores élevés. On rencontre pourtant dans l'opinion publique de plus en plus le sentiment que les Allemands devraient représenter leurs intérêts de façon encore plus vive.

Dans l'ensemble du spectre politique, l'UE se voit de plus en plus accuser de tous les développements négatifs (comme la faiblesse décisionnelle en politique étrangère, le centralisme et la bureaucratie communautaires, la masse réglementaire communautaire, le dumping de l'environnement, etc.) qui servent surtout des intérêts populistes et dont les effets ne manquent pas d'être remarqués également en République fédérale. En particulier, la critique adressée à la furie réglementaire bruxelloise ne manque pas d'effet.¹⁷ L'Allemagne, en tant qu'Etat fédéral (pendant longtemps, le seul), a tout intérêt à soutenir une application du principe de subsidiarité qui respecte la garantie perpétuelle (Ewigkeitsgarantie) de l'article 79, paragraphe 3 de la Loi fondamentale. Un observateur étranger ne pourra comprendre la crainte typiquement allemande de voir l'Union européenne s'approprier trop de compétences (par exemple, par l'article 235 CE ou l'article 3b CE) que s'il tient compte de l'utilisation dans la pratique de l'article 72, paragraphe 2, de la Loi fondamentale en Allemagne (appelé "clause de besoin"), qui montre sans nul doute des similitudes avec l'article 235 CE (et l'article 3b CE). En République fédérale le manque de clarté de l'article 72, paragraphe {1} de la Loi fondamentale, a conduit à ce que l'Etat fédéral s'approprie au fil du temps toujours plus de compétences et l'on craint dès lors que l'Union européenne ne connaisse le même destin. La Présidence allemande s'efforcera donc d'examiner en profondeur les réglementations juridiques existantes quant à leurs bases juridiques, leur contenu et leur nécessité.¹⁸

En revanche, rien ne s'oppose à ce que la politique européenne de la République fédérale maintienne son engagement vis-à-vis de l'intégration européenne et que l'idée européenne puisse encore compter sur un large soutien.¹⁹ Toutefois, à l'instar de la France et de la Grande-Bretagne, la République fédérale devra à l'avenir défendre ses intérêts encore plus fortement et agir en pleine conscience des rapports de force.

L'organisation de la Présidence

L'Etat qui exerce la Présidence du Conseil de l'Union européenne est chargé:

­ d'organiser et de présider les réunions;

­ d'établir l'ordre du jour des réunions;

­ de formuler des déclarations communes;

­ de proposer de nouvelles initiatives;

­ d'agir comme porte-parole des Douze dans les réunions internationales (ONU, ASEAN, etc.);

­ de représenter les Douze dans leurs relations avec le Parlement européen.

Avant le début de la Présidence, on procède à l'établissement de la programmation: celle-ci fixe les principaux sujets par Conseil et détermine ainsi la charge de travail du COREPER et des différents groupes de travail. Les présidents de groupe font part, à la fin de chaque réunion, de l'état d'avancement des travaux à la Représentation permanente. Ils fixent, le cas échéant, la date de leur prochaine réunion. La date d'une réunion doit être, dans la mesure du possible, signalée au Secrétariat du Conseil et à la Représentation permanente le plus tôt possible. Les présidents de groupe avertissent la Représentation permanente de leur souhait d'y faire discuter un point spécifique de l'ordre du jour. Le groupe ANTICI détermine le déroulement du groupe de travail du COREPER II. Le déroulement du groupe de travail du COREPER I est souvent fixé par les ordres du jour. Le projet d'ordre du jour doit, aux termes du règlement intérieur du Conseil, être distribué aux Etats membres dans les délais prescrits. L'ordre du jour est donc examiné en détail par le COREPER (Article 151, paragraphe 1, Traité CE). Il propose la base juridique sur laquelle le vote peut intervenir au Conseil. Ensuite, le président du COREPER, en liaison avec le Secrétariat général du Conseil, fixe l'ordre du jour du Conseil. La Présidence du Conseil est assurée par le ministre compétent de l'Etat membre qui détient la Présidence.

Une présidence exige avant tout une administration (nationale) efficace lors des phases de préparation et de mise en oeuvre. C'est ainsi qu'il importe d'avoir le niveau de professionnalisme le plus élevé possible, de posséder des fonctionnaires compétents pour conduire des groupes de travail, et d'avoir le talent nécessaire pour la recherche de compromis. Nombreux sont les petits Etats qui en raison des exigences organisationnelles considérables d'une Présidence n'ont d'autre recours que de faire appel à l'aide du Secrétariat du Conseil (qui regroupe près de 2.500 effectifs) (article 151, paragraphe 2, Traité CE). En revanche, les grands Etats membres tentent de conduire leur présidence de la façon la plus indépendante et la plus autonome possible. La République fédérale compte justement parmi ces grands Etats qui peuvent mener leur présidence en toute indépendance grâce à leurs grandes ressources en personnel compétent.

Le déroulement de la Présidence

L'Allemagne se voit souvent reprocher une coordination interne extrêmement inefficace de la politique européenne.²⁰ Cette critique porte sur le fait que la coordination interne relève de la compétence de deux ministères, à savoir le ministère de l'Economie et le ministère des Affaires étrangères, et que leurs attributions se recoupent souvent. En outre, on note souvent des divergences d'opinion entre la Fédération et les Länder.

En dépit de cette critique, chaque ministère jouit d'une grande compétence spécialisée et d'une grande efficacité, et peut s'appuyer sur des fonctionnaires compétents, rompus aux questions de politique communautaire.

Du point de vue de la politique du personnel, contrairement à de nombreux petits Etats, la Présidence allemande n'a aucun problème à façonner sa présidence en relative indépendance par rapport au Secrétariat du Conseil.

Pendant toute la durée de sa présidence, la République fédérale a besoin de deux fonctionnaires pour chaque groupe de travail. Un fonctionnaire représente l'Etat membre, l'autre préside le groupe. Ce dernier fonctionnaire doit en principereprésenter les intérêts de la Communauté: dans la pratique, il arrive cependant rarement que le fonctionnaire national aille à l'encontre des intérêts de son pays. Le fonctionnaire qui préside le groupe de travail doit en particulier veiller à concilier les différents points de vue.

Jusqu'à la mi-1994, 188 comités et groupes fermement institutionnalisés ont été préparés pour la Présidence.²¹ Ces comités sont à leur tour divisés en sous-comités. En outre, il y a un grand nombre de groupes ad hoc et de réunions informelles. Enfin, il est loisible à la Présidence d'organiser des réunions ministérielles informelles qui se tiennent dans le pays qui assure la Présidence.

Nombre total des Groupes Présidence

de travail (estimation) allemande

1er pilier environ 200

2e pilier environ 30

3e pilier environ 20

Dans tous les cas, les fonctionnaires qui président un groupe prendront les contacts appropriés avec le Secrétariat du Conseil; ils resteront en contact étroit avec la Représentation permanente de l'Allemagne à Bruxelles, en tenant celle-ci régulièrement informée de l'évolution des travaux et des principales difficultés rencontrées. En fonction des sujets de discussion, la présidence des comités est reprise par des représentants de la Représentation permanente, du ministère de l'Economie, du ministère des Affaires étrangères, du ministère de la Santé, du ministère de la Justice et du ministère de l'Intérieur.

Les porte-parole de la délégation allemande proviennent essentiellement du ministère de l'Economie, du ministère des Finances, du ministère des Affaires étrangères, du ministère de la Justice, du ministère de la Santé, du ministère de l'Agriculture et du ministère de l'Intérieur. Le ministère de l'Environnement n'est impliqué que de façon marginale.

La responsabilité de chaque comité incombe à une personne de contact à la Représentation permanente à Bruxelles. Les groupes de travail du COREPER (I et II) se réunissent environ une fois par semaine.

En ce qui concerne les tâches des groupes de travail, des problèmes supplémentaires se posent à la Présidence allemande dans le cas des trois nouveaux comités introduits par le Traité de Maastricht, à savoir le Comité monétaire (article 109 C CE), le Comité politique (article J 8, paragraphe 5 CE) et le Comité de coordination composé de hauts fonctionnaires, appelé Comité K.4 (article K.4, paragraphe 1, CE). Un danger guette cependant ces comités: les hauts fonctionnaires qui les composent n'ont pas encore l'habitude de travailler ensemble, ils ne parlent pas nécessairement le même langage et ne relèvent pas tous de l'autorité du même ministre. La conduite de ces groupes fera donc peser des exigences particulièrement élevées sur la Présidence allemande.

La présidence allemande coïncide avec les réunions de plusieurs instances internationales: réunion du G7 et de l'ASEAN en juillet, des Nations unies en septembre, de l'OTAN, de la CSCE et de l'UEO en décembre.

Ministère Nombre de Nombre de

présidences porte-parole

de groupes de la

Délégation

allemande

Représentation

permanente

de 87 25

l'Allemagne

Ministère des

Affaires 21 19

étrangères

Ministère des

Finances 2 27

Ministère de

l'Intérieur 14 16

Ministère de

l'Economie 30 45

Ministère de

l'Agriculture 37 50

Ministère de

la Justice 23 23

Ministère de

la Santé 19 19

Autres 19 24

* plusieurs ministères sont en même temps en partie responsables des groupes de travail et en partie responsables de la présidence.

Le calendrier de travail de la Présidence a commencé le 1er juillet 1994 par une fête estivale avec la Commission européenne à Bonn. Les choses sérieuses ont commencé le 4 juillet avec les premiers travaux officiels. La première réunion ministérielle informelle s'est tenue les 6, 7 et 8 juillet. Le premier Conseil informel (ECOFIN) s'est déroulé le 11 juillet. La date du Conseil européen a été fixée aux 9 et 10 décembre à Essen. Enfin, la dernière réunion du Conseil aura lieu le 22 décembe 1994.

Etant donné que presque tout le mois d'août tombe à cause des vacances d'été et que les travaux devront s'arrêter en décembre avant les fêtes de fin d'année, la Présidence allemande sera très courte. La Présidence peut consacrer à sa guise les séances du Conseil à des thèmes spécialisés; une telle initiative doit cependant être mûrement réfléchie.

Les priorités politiques de la Présidence

L'échec ou la réussite d'une Présidence se mesure la plupart du temps au degré de réalisation des objectifs fixés, ainsi qu'au traitement (consensuel ou conflictuel) que le Conseil européen qui se réunit au terme de la Présidence réserve aux objectifs politiques. Vu sous cet angle, le travail de la présidence est difficile à évaluer puisque ses échecs ou ses bons résultats dépendent largement de facteurs qui échappent à son contrôle.²²

La Présidence allemande se caractérise cependant par les traits suivants:

­ la présidence est influencée dans une large mesure par les élections au Bundestag et par des calculs de politique intérieure.

­ En octobre a lieu l'installation d'un nouveau Parlement européen, qui apparemment sera animé d'une plus grande confiance étant donné ses pouvoirs renforcés.

­ La situation budgétaire de l'Union européenne et des Etats membres (en particulier aussi de l'Allemagne) ne laisse pas une grande marge de manoeuvre pour des initiatives de grande envergure.

­ Enfin, le fait que la Présidence allemande précède immédiatement dans le temps la présidence française n'est pas sans importance. Si ces deux Etats veulent assurer la fonction de locomotive européenne qu'on leur prête généralement, ils se doivent de coordonner leurs présidences. C'est pourquoi, la presse parle déjà de façon excessive de la Présidence "germano-française" d'un an.²³

La double présidence germano-française

Le réalisme impose de se pencher de plus près sur le sens réel de cette double présidence. Certes les relations germano-françaises sont particulières depuis le traité de 1963, en particulier sous l'angle de l'intégration européenne. D'autre part, l'on sait que les concepts de politique d'intégration (Europe des nations contre Europe fédérale), les différentes positions en matière de politique agricole et de politique industrielle, ainsi que les concepts de réforme pour l'évolution des institutions communautaires montraient et montrent encore de grandes divergences. Ces mêmes divergences se retrouvent également dans la politique européenne des partis. En Allemagne, l'opposition ne se distingue pas tellement du gouvernement en matière de politique européenne. En France, il y a en revanche un morcellement du système de partis en un camp très hétérogène mais très puissant des adversaires à Maastricht. On ne doit pas oublier à cet égard qu'une part importante des critiques adressées par les adversaires de Maastricht au Traité de Maastricht portait et porte toujours sur la crainte d'une hégémonie allemande en Europe.²⁴ On ne peut nier que le tandem franco-germanique était une communauté de destin dans les années cinquante. Mas les crises dans les relations franco-germaniques sont inévitables; et elles peuvent même être terribles comme le montra l'irritation suscitée entre Paris et Bonn en mars 1994 par les déclarations de l'ambassadeur français Scheer.²⁵ Il s'agissait du rôle déterminant de l'Allemagne dans l'élargissement au Nord de l'Union européenne et de l'intérêt croissant de l'Allemagne pour l'élargissement de l'UE. La France craignait par là d'être repoussée toujours plus à la périphérie de l'action. Ces désaccords ont largement contribué à ce qu'une des priorités de la présidence ne soit désormais pas seulement la politique orientale mais également la politique méridionale (politique méditerranéenne).

Par ailleurs, les interdépendances politiques, économiques, culturelles et administratives entre les deux Etats sont très étroites. En particulier s'est développé au niveau administratif un réseau de négociation qui ne connaît pas d'égal en Europe. Souvent les fonctionnaires allemands et français se connaissent aussi bien qu'ils connaissent leurs propres collègues de travail. Cet aspect de la politique du personnel est important pour comprendre la coordination de la présidence allemande avec la présidence française.

En ce qui concerne les préoccupations politiques centrales de la présidence allemande, les problèmes de contenu ne sont cependant que très peu conciliables avec les intérêts français.²⁶

La Présidence allemande a fait des thèmes suivants ses priorités:²⁷

­ sécurité intérieure et lutte contre la criminalité;

­ lutte contre le chômage et mise en oeuvre du Livre blanc;

­ intégration des Etats d'Europe centrale et orientale, et coopération avec la Russie;

­ réforme des institutions communautaires dans la perspective de la conférence intergouvernementale de 1996.

Plus particulièrement, le thème de l'élargissement et les concepts de réforme des institutions soulèvent plusieurs questions: le gouvernement français est-il disposé à accéder aux souhaits du gouvernement allemand d'une intégration la plus rapide possible d'Etats comme la Pologne, la Tchéquie et la Hongrie? Dans quelle mesure la République fédérale partage-t-elle la conception de la France, de l'Espagne et du Portugal qui font de la politique méditerranéenne un domaine politique central? Le gouvernement français est-il finalement disposé à accepter l'Allemagne comme partenaire politique égal en droits? Inversement, l'Allemagne est-elle prête, pour la première fois dans l'histoire moderne, à concilier pacifiquement la politique occidentale et la politique orientale? Que se passera-t-il après l'ère Kohl-Mitterrand?

Du point de vue de leurs systèmes juridiques et administratifs, ainsi que de leur culture politique, l'Allemagne et la France apparaissent comme fondamentalement opposées. La République fédérale est un Etat fédéral. La clause de garantie perpétuelle (Ewigkeitsgarantie) de l'article 79 paragraphe 3 de la Loi fondamentale oblige le gouvernement fédéral à laisser intact le principe du fédéralisme. L'article3b du Traité CE (principe de subsidiarité) est dès lors d'une importance capitale pour la République fédérale.²⁸ Cela veut dire: le plus possible de liberté d'action pour les Länder et les Communes. Concrètement, cela signifie pour la Présidence que l'utilisation conséquente du principe de subsidiarité sera l'occasion d'une décentralisation et d'une dérégulation en République fédérale.²⁹ En outre, il y aura des débats intenses sur l'épaisseur réglementaire du droit communautaire. Dans ce domaine, des conflits entre la République fédérale et la France ainsi que la Commission (et certains autres Etats isolés), qui ont des intérêts différents quant à la nécessité des réglementations communautaires, ne sont pas à exclure.

Le fédéralisme allemand et le centralisme (décentralisé) français influenceront dès lors les deux présidences. En dépit de ces différences, on peut définir les relations franco-germaniques comme étant la communauté d'intérêts la plus importante au sein de l'UE. Les relations entre ces deux Etats restent fondamentales pour l'avancée de l'intégration européenne. Compte tenu des oppositions d'intérêts (déjà classiques), parler d'une double présidence franco-allemande serait cependant faire preuve de faux romantisme.

La Présidence allemande dans le cadre de l'évolution de l'intégration européenne

Les premiers préparatifs pour la conférence inter-gouvernementale de 1996 ont déjà été lancés sous la présidence allemande. Le groupe de réflexion institué lors du Conseil européen de Corfou au mois de juin dernier, qui devrait se composer pour chaque thème central d'un représentant personnel du ministre des Affaires étrangères des Etats membres et de la Commission, commencera ses travaux en 1995. L'objet de son travail sera de rédiger des rapports à l'intention de la Commission, du Conseil et du Parlement européen sur le fonctionnement actuel du Traité sur l'Union européenne.

La rédaction du rapport au Conseil sera déjà mise sur rails pendant la présidence allemande. Les objectifs de la conférence intergouvernementale de 1996 seront d'approfondir l'Union européenne, d'améliorer son efficacité et de renforcer la légitimité démocratique pour permettre à l'Union d'intégrer de nouveaux membres. Les progrès de l'intégration européenne dépendent en grande partie des résultats de cette conférence et de sa préparation. Manifestement, la Présidence allemande n'est pas décisive pour l'avancée de l'intégration européenne. Cependant, rien ne justifie (actuellement) que l'on jette un éclairage pessimiste sur l'avenir de l'Europe. Mais si l'on veut être réaliste, force est de reconnaître qu'il n'y a pas de raison de faire preuve d'un optimisme débordant. L'Europe c'est une affaire de politique de tous les jours; dès lors, l'on ne peut exclure des reculs éventuels. Néanmoins, une telle vision n'empêche pas de rester fidèle au concept d'une Europe unie.

NOTES

1 Voir Miller, G., Großbritanniens EG-Präsidentschaft: Plädoyer für eine konstruktive Haltung, in: Integration, n° 3/1992, pp. 154-164.

2 Voir Piris, J-C., Après Maastricht, les institutions communautaires sont-elles plus efficaces, plus démocratiques et plus transparentes?, in: RTDE, n° 11994, p. 10.

3 Ce chiffre constitue une estimation du porte-parole de la Représentation permanente de la République fédérale dAllemagne à Bruxelles.

4 Wnendt, W., Vorbereitung und Aufgaben der Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, Zusammen-fassung eines Referates am 7.6.1994, Verwaltungs-akademie des Bundes, Wien, p. 2.

5 C'est ainsi que le Conseil européen de Corfou a coûté à la Grèce près de 55 millions de deutschemarks. Une grande partie de l'île de Corfou ainsi que l'aéroport durent être fermés aux touristes. Les restaurateurs et hôteliers ne reçurent aucune indemnité. Par comparaison, l'Allemagne n'a prévu que DM 5,7 millions pour le Sommet européen de Essen (c.-à-d. environ 10% des coûts supportés par la Grèce). Voir EG-Magazin, n° 6/1994, p. 4.

6 Voir Germany Assumes the Council Presidency on Friday', in: Europe du 30.6.1994.

7 Le système de troïka a été introduit il y a plusieurs années afin de résorber un grand déficit organisationnel: la présidence de l'UE tourne tous les six mois. Six mois sont une période qui suffit à peine à mettre en oeuvre des initiatives politiques. Voir Nonnemacher, G., Ratpräsidentschaft: Am 1. Juli übernimmt Deutschland den EU-Vorsitz, in: Deutschland, Zeitschrift für Politik, Kultur, Wirtschaft und Wissenschaft, n° 3/94, pp. 28 et suiv.

8 Pour une littérature de nature générale sur le thème de l'Allemagne et l'Union européenne, voir Bertelsmann Stiftung (éd.), Die doppelte Integration: Europa und das größere Deutschland, Gütersloh 1991; Jeffery, C./Sturm, R., (éd.), Federalism, Unification and European Integration, London, 1993; Hacker, J./Mampel, S; (éd.), Europäische Integration und die deutsche Frage, Berlin 1989; Lippert, B./Stevens ­ Ströhmann, R. (éd.), German Unification and EC Integration, London, 1993; Heisenberg W. (éd.), German Unification in European Perspective, London/New York/Washington, 1991; Lippert, B. et al. (éd.), Die EG und die neuen Bundesländer, Bonn, 1993.

9 Voir Kinkel, K., Deutschland in Europa, in: Europa-Archiv, n° {1}2/1994, pp. 335-343.

10 "Ein Rückfall in nationale Konzepte wäre in einem so eng verflochtenen Wirtschaftsraum zum Scheitern verurteilt". Bundesverband des Deutschen Industrie e.V./Bundesvereinigung der Deutschen Arbeit-geberverbände, Memorandum zur Europa-Politik im Hinblick auf die deutsche Ratspräsidentschaft, Köln, mai 1994.

11 Voir le discours de Kinkel, K., lors de la 669e séance du Bundesrat le 20.5.1994, p. 187.

12 The third pillar is one of the Presidency's priorities, particularly with regard to immigration and the fight against crime', in: Europe du 2.7.1994.

13 Seulement 33% des Allemands s'intéressent à la politique communautaire. La moyenne communautaire étant de 42%. Voir Eurobaromètre, n° 40, décembre 1993, p. 39.

14 33% des Allemands s'estiment être bien informés (la moyenne communautaire est de 27%). Seulement 15% souhaitent plus d'informations sur l'UE (moyenne communautaire 23%). Voir Eurobaromètre n° 40, décembre 1993, pp. 39 et 41.

15 38% des Allemands sont contre le Traité de Maastricht. Ce chiffre arrive en quatrième position après le Danemark, la France et la Grande-Bretagne. Voir Eurobaromètre, n° 40, décembre {1}993, p. A 50. Seulement 38% des Allemands croient que le Marché intérieur aura des avantages pour la République d'Allemagne (la moyenne communautaire est de 44%), voir Eurobaromètre, op. cit., p. {1}8.

16 Voir Eurobaromètre, n° 40, décembre 1993, pp. A29 et A30.

17 Bangemann, M., "L'Europe contre la furie réglementaire", in: Revue du Marché Unique Européen, n° 4/1992, pp. {1} et suiv.

18 Le principe de subsidiarité doit aussi être gardé à 'esprit dans la prise de dispositions mettant en oeuvre l'Union et s'appliquer également non seulement aux futures mesures communautaires mais aussi au droit communautaire existant. Document de travail non publié de la présidence allemande.

19 we do not want Europe to be limited to a free-trade area'. Discours du Chancelier Kohl (The Economy is important but Europe is primarily about peace and liberty'), in: Europe du 6 juillet 1994, p.5.

20 The German administrative culture is historically characterized by a relatively open and flexible interchange of politics and administration. Connections with the Community administration are institutionally and traditionally more differentiated than in the unitary systems. The federal fragmentation, in the past, has caused frustration on the part of the German federal government in dealing with the Community'. Toonen, T.A.J., Europe of the Administrations: The Challenges of '92 (and Beyond), in: Public Administration Review, mars/avril {1}992, vol. 52, n° 2, p. 113. Voir également Rutten C., Au coeur du processus de décision européen: Le Comité des représentants permanents (COREPER), in: Revue Française d'Administration Publique, cahier spécial n° 63, 1992, p. 385; Reggelsberger, E./Wessels, W., Entscheidungsprozesse Bonner Europa-Politik ­ Verwalten statt Gestalten?, in: Hrbek, R./Wessels, W. (éd.), EG-Mitgliedschaft ­ ein vitales Interesse der Bundesrepublik Deutschland?, Bonn 1984; Bulmer, S./Patterson, W., European Policy-Making in the Federal Republic ­ Internal and External Limits to Leadership, in: Wessels, W./Reggelsberger, (éd.), The Federal Republic of Germany and the European Community; The Presidency and Beyond, Bonn 1988, pp. 231 et suiv.; dans sa recherche sur la coordination interne Bungarten observe que l'attitude de la République fédérale est en grande partie influencée par les ministères spécialisés et, dès lors, l'attitude allemande se caractérise par un niveau élevé d'indépendance. Voir Bungarten, H.-H., Umweltpolitik in Westeuropa, Bonn, 1978, p. 177.

21 Ce chiffre est en revanche sujet à évolution.

22 Evaluating an EC Presidency is No Easy Task...'. Ludlow, P., The UK Presidency: A View from Brussels, in: Journal of Common Market Studies, vol. 31, n° 2, juin 1993, pp. 246 et suiv.

23 Voir, entre autres, Frankfurter Allgemeine Zeitung du samedi 28 mai 1994, p. 5, et du mercredi 1er juillet 1994, pp. 1 et {1}.

24 Il faut cependant remarquer à ce sujet que ce sont les partisans du Traité qui fondaient leur soutien au Traité essentiellement sur le fait que la ratification du Traité limiterait la domination allemande (surtout de la Bundesbank) en Europe.

25 Voir Fritsch-Bournazel, R., Paris und Bonn ­ eine fruchtbare Spannung, in: Europa Archiv, n° 12/1994, pp. 343-340.

26 Parmi ces points, notons la prière adressée par le Bundesrat au gouvernement fédéral de veiller pendant la présidence à ce que la langue allemande soit pleinement reconnue comme langue de travail de l'UE. Voir résolution du Bundesrat 421/94 du 20 mai {1}994.

27 Voir à ce sujet le discours du Chancelier Kohl et du ministre des Affaires étrangères Kinkel devant le Bundestag allemand, in: Plenarprotokoll 12/237, séance du 29.6.1994.

28 Voir entre autres Hanns-Martin Schleyer Stiftung (Rupert Scholz éd.), Deutschland auf dem Weg in die Europäische Union: Wieviel Eurozentralismus ­ Wieviel Subsidiarität?, Köln {1}994.

29 Voir Affaires étrangères, Ziele und Schwerpunkte der deutschen Präsidentenschaft im Rat der Europäischen Union, document non publié du 28.6.1994, p. 3.